基础设施信托是指将募集资金专门用于投资大型公共基础设施项目的一种信托业务。信托公司通过发行信托计划，募集资金参与投资市政工程、公共设施、水务系统、道路交通或者能源通信等基础设施项目，一般采用信托贷款、股权投资等方式。融资主体往往是具有高信誉级别或拥有政府背景的大型企业集团，所投资项目也多为投资者较为熟知的，服务社会的重点工程，产品本身一般附有政府信用或平台企业信用，能够为投资者提供安全稳定的投资收益。

2002年7月18日，爱建信托推出上海外环隧道项目资金信托计划，这是国内第一个基础设施信托计划，计划募集资金总量5.5亿元，期限3年，预期年收益率5%。该产品在一周内即被认购一空，场面空前火爆。面对爱建的成功尝试，其他公司也纷纷效仿，许多城市基础设施建设中开始频频出现信托公司的身影，比如中部省会城市郑州的文化北路和“四桥一路”建设，就是百瑞信托通过设立信托计划募集资金支持的。城市基础设施建设状况是城市发展水平和文明程度的重要支撑，对于经济的发展和人民生活水平的提升，有着重要的作用和意义，随着城市基础设施建设的全面铺开，基础设施信托业务也成为信托行业的主要业务类型之一。

2008年金融危机爆发，中国政府推出“四万亿”经济刺激计划，基础设施领域出现“大跃进”，开始了跨越式大发展。作为银行资金的重要补充，信托资金具备速度快、效率高等优点，与银行的“循规蹈矩”相比，更加灵活多变，可以根据客户需求量身打造资金解决方案，吸引了各地政府和平台的关注，从图1中看出，基础设施信托规模在2012、2013年出现激增，同比增幅均超过50%。另一边，由于交易对手是政府或者政府控制下的平台公司，直接或者间接存在政府信用背书，且政府对于利率并不敏感，导致产品预期收益稳定且远高于同期银行存款利率。稳健的收益和较高的安全性赢得了广大投资者的青睐，并逐渐成为了合格投资者进行信托投资时候的首要选择。

2013年，为了规范地方政府融资，控制地方政府债务风险，监管部门开始有意收紧政府债务融资规模，作为政信合作业务的主力，基础设施信托业务步伐有所放缓。2014年，政府出台《新预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称“43号文”)，规定“地方政府不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，要剥离平台的政府融资职能，地方政府举债只能通过政府债券的方式”。但是由于中国经济新常态的大背景下，基建投资需求仍旧保持比较旺盛的态势，基础设施信托依旧保持了稳健发展的态势。

但与此同时，也暴露出一些问题。比如：2015-2016年期间，市场上仍旧出现不少由地方政府出具担保函、承诺函的信托产品。政府出具担保函项目屡禁不止的原因在于：首先，2015-2016年，国家实行稳健的货币政策，多次降准降息以及引导公开市场逆回购，市场上资金面较为宽松，信托机构为了寻找合适的项目机会，一再放宽风控标准，对接政府旺盛的融资需求。政府平台本身可抵押资产有限或已通过其他渠道进行抵押，因此为了继续获取信托资金，才屡屡走政府担保的路径，导致市场上政府担保或者隐性担保的项目屡禁不止;其次，日益增长的城镇化需求和地方财力不足的矛盾导致地方政府融资需求旺盛。无论是通过政府举债还是PPP模式，短期内都不能满足地方政府大量在建、新建项目融资以及已有债务偿还需求，为了吸引投资者，部分地方政府还是选择以地方财政作为担保，但是为了规避监管，往往不再出现“担保”字眼，而是选择其他隐性担保方式，例如明股实债PPP、项目股权回购、政府购买服务融资等手段;最后，投资者存在投资误区，对于“43号文”反应滞后。尽管投资者知道地方“承诺函”不合规，但是出于对政府的信任，仍将“承诺函”视为重要的风控手段，认为不具“承诺函”的项目不可信，致使信托公司为了促进政信项目销售，往往还是要求地方政府做出担保承诺。此外，“43号文”发布之后，为了解决地方基础设施建设与政府债务矛盾，中央政府推出“PPP模式”。到2017年，“PPP模式”已经火爆了三年，很多企业不惜高负债发展PPP项目，但其中也有很多操作“变了味”，某些地区单纯将PPP模式作为拉动经济增长的手段，致使真PPP项目难以落地，明股实债的假PPP却在野蛮生长。相比PPP，可以延续以往债权融资模式的“政府购买服务”显然更受金融机构的青睐，在各家机构的资产负债表中，政府购买服务均以十倍于PPP投资规模的速度增长。然而，87号文(《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号))的出台，也令这一各家奋力争抢的业务进入了“增量停止，存量整改”的尴尬境地。87号文、50号文(《进一步规范地方府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号))等一系列文件均指向一个方向——只鼓励真PPP项目和正规渠道发债。

2018年，受地方政府举债融资监管政策持续收紧以及市场资金面紧张等因素影响，政信类项目频频爆雷，曾经颇受信托公司青睐的基础设施信托也迎来了史上最严峻的考验。2018年比较受关注的项目违约新闻当属1月“首例”信托贷款违约项目——中融云南国资项目，之后还有多家信托公司因为接受地方政府部门提供的还款承诺而被处罚或者点名。一时间，曾被认为最稳定的基础设施信托也让投资者感到一股寒意袭来。信托公司对于基础设施信托业务的发展保持谨慎态度，有的公司甚至暂时退出了该项业务。2018年1-3季度，基础设施信托总规模从3.11降至2.85万亿。4季度开始，基础设施信托出现回暖迹象，不仅投放速度上升，收益率也出现上扬。根据用益信托网不完全统计，2018年9月，基础设施信托项目新发行225个，规模总计263.38亿元，平均年化收益率8.54%。12月，基础设施信托项目新发行数量增长到492个，总规模增至563.92亿元，平均年化收益率提升到8.79%。2019年1月，信托项目数量继续增加，总量达到503个，发行规模达到533.16亿元，预期收益率持续增至8.82%。

基础设施信托出现规模、收益齐升的主要原因在于：首先，2018年下半年，市场资金面边际宽松，投资者迫切需要寻找优质的投资标的，但受资本市场持续低迷、房地产调控政策升级等因素影响，优质资产相对难找。基础设施信托虽然出现个别违约，但是整体风险相对可控。地方政府普遍存在不愿意本地区融资受到过多负面影响的心理，区域性金融风险发生时，地方政府救助的意愿会上升。假如发行人出现违约问题，将可能产生后期融资更加困难的负面影响，同时还会影响同一区域其余城投企业的融资，进而可能升级为区域性的债务问题。另外，根据《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案》(国办函[2016]88号)要求，省级区域金融风险处置由省级政府负责处理，省级政府对区域性金融风险负有救助责任。因此，基础设施信托项目如果出现实质性违约，后果不可估量，比起其他类型的信托产品，基础设施信托项目风险相对较小;其次，信托转型压力导致对于基础设施信托的依赖。伴随一系列严监管政策的落地，信托通道业务大幅收缩，信托管理规模和收入在2018年内均出现下滑。在降杠杆、去通道的大背景下，彻底打破刚兑、禁止产品嵌套、资金池管理、合格投资者门槛上升等规定必然使信托转型出现“阵痛”，信托亟需多管齐下积极寻找新的展业方向，但是短期内创新业务还不能形成稳定的利润增长点，还需要传统低风险基础设施信托业务的支持;再次，对应金融危机后国内债务违约案件呈现举债高峰后“三年一周期”的小规律，2018年正是对应2015年债务高峰的集中兑付期，各平台亟需贷款接续，但是叠加地方政府举债融资的严监管以及上半年市场资金的紧张，导致各平台集中爆雷，由此导致各平台信用进一步下滑，从而进入融资难和持续爆雷的恶性循环。下半年，随着市场资金面的边际宽松，基础设施信托项目比例明显增加，且利率也一路高涨;最后，政府出台多项政策利好基础设施信托项目。例如：2018年7月，中央政治局会议释放利好信号，提出要加大基础设施领域补短板的力度。未来农村地区、中西部地区及生态环保领域都将成为基建投资重点。同月，国务院常务会也专门提出，要加快1.35万亿地方专项债的发行和使用进度，在推动在建基础设施项目上早见成效。10月，国办发布《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》，其中的重点基建任务涉及脱贫攻坚领域，铁路领域，公路、水运领域，机场领域，水利领域，能源领域，农业农村领域，生态环保领域以及社会民生领域等九方面。随着政策的不断落地，基建项目的落地速度也明显加快，进一步利好基础设施信托。

2019年，在政府债务和平台违约风险得到逐渐释放的基础上，基础设施信托预计将迎来新的发展机会。第一，我国基础设施缺口较大。受城镇化率不断提高的影响，为了满足经济发展与人口流动的需求，城镇公共设施的供给压力依旧较大。同时，随着2019年中央1号文件《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》的颁布，“扎实推进乡村建设，加快补齐农村人居环境和公共服务短板”的要求随之提出，说明乡村基础设施缺口亟待补齐，未来存在大量基建投资需求;第二，业务模式创新给传统基础设施信托带来新的活力。近年来，信托公司不断探索新的展业模式，积极发展PPP、“股+债”及产业投资基金等方式，不仅掌握项目的主动权，还能促进信托参与基建项目的多元化发展。虽然政策积极鼓励信托发展新的业务方式，但是目前为止占主流的仍旧是贷款模式，主要原因在于创新模式发展环境的不成熟、与信托传统展业方式的不匹配以及信托主动管理能力的不足等。但是，我们应当看到的是，创新业务发展的外在环境已经逐渐发生了变化，基础设施信托也应该及时捕捉到新的发展机会。例如：通过资产证券化的方式盘活存量资产。2019年2月26日，京沪高铁正式启动IPO上市工作，为基础设施资产证券化探索出新的路径，在化解铁总、地方政府等债务风险以及为社会资本提供多种可供选择的退出路径等方面有重要意义。基础设施投资普遍具有资金投入量大、回收期长等特点，对企业资本金的占用时间长。实施资产证券化可以有效降低融资成本，扩大基础设施资金来源。早在2017年，国务院批转发改委《关于2017年深化经济体制改革重点工作意见》就提出要“开展基础设施资产证券化试点”。根据光华管理学院课题组的数据显示：中国存量基础设施规模超过100万亿，若仅1%进行证券化便可撑起一个万亿规模的基础设施市场。从美国的经验看，基础资产较严格的准入条件设置是资产证券化成功发展的重要环节，即多选择现金流稳定增长的优质存量基础设施。综合资产付费模式、收益率、市场风险及规模等因素来看，高铁、物流、收费公路、燃气、供电、供水、机场、港口码头等都是适合资产证券化的基础设施。京沪高铁IPO是我国基础实施资产证券化的标志性事件，尤其在基础资产的估值、规则等方面进行了有益的探索，为后续我国基础设施资产证券化市场的发展提供了宝贵经验;第三，政策持续利好。基建是经济发展的先行条件，2019年2月，《粤港澳大湾区发展规划纲要》发布，提出了大湾区的五大战略定位。为了实现互联互通新格局，跨境基建必不可少，譬如综合交通运输体系、信息基础设施、能源安全保障体系以及水资源安全等方面的基础设施建设将对大湾区经济发展提供有力的支撑。另外，为了促进中国经济的高质量发展，除了基于发展不平衡不充分而加大力度补基建1.0的短板外，也需要着眼全球产业与技术竞争而着力推进基建2.0或新基建。进入2019年以来，以5G、特高压、充电桩和轨道交通为代表的新基建板块已经在资本市场上得到追捧。从政策层面上，从中央到地方，各级政府在稳投资的政策选项中除了继续覆盖传统的能源、交通等基建，对新基建也尤为重视。部分省份将加快推进人工智能、工业互联网、物联网建设与5G商用步伐作为经济工作的重中之重，这也必然要求新基建的超前发展。2019年3月5日，政府工作报告发布，提出“2019年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元，为重点项目建设提供资金支持，也为更好防范化解地方政府债务风险创造条件”、“加大城际交通、物流、市政……等基础设施投资力度，加强新一代信息基础设施建设”、“创新项目融资方式，适当降低基础设施等项目资本金比例，用好开发性金融工具，吸引更多民间资本参与重点领域项目建设。落实民间投资支持政策，有序推进政府和社会资本合作(PPP)。政府要带头讲诚信守契约，决不能‘新官不理旧账’，对拖欠企业的款项年底前要清偿一半以上，决不允许增加新的拖欠。”

种种迹象表明，基础设施信托的发展前景依旧广阔，无论从基建投资需求角度还是业务模式拓展方面，都存在很大发展空间。但是仍旧需要注意以下风险：一方面，需要关注项目自身风险。虽然基础设施信托历来以高收益、低风险著称，但是基础设施项目投资受政策和地方政治生态影响较大，存在较大的不确定性风险。此外，在平台不允许政府背书的情况下，底层资产质量成为投资关键，投资者需要多关注项目本身造血能力，同时结合地方财政、经济状况，做到综合决策，降低投资风险;另一方面，需要明确投资者自身风险偏好。在打破刚兑的环境下，投资者不能只看收益而忽视风险，高收益往往对应高风险，投资者需要充分考虑自身风险承受能力来选择投资产品，同时还需要考虑投资的分散性，避免投资过于集中在单一品种、单一领域。

总的来说，基础设施信托的前途是光明的，道路是宽阔的。国家一方面出台政策利好，扩大基础设施投资需求，另一方面规范了地方政府融资方式，并坚决杜绝“新官不理旧账”，为基础设施信托的发展营造了良好的政策环境。信托公司未来展业需要在现有政策框架下，优先选择优质项目，从“看家世”转向“看能力”，降低潜在项目风险。同时，要响应金融供给侧改革的要求，创新金融服务方式，本着服务实体经济、满足社会融资需求、提升金融服务效率的原则，积极开展基础设施信托业务。