□ 王金鹏

近日，国家林业和草原局发布《国家公园管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《暂行办法》），公开征求意见。《暂行办法》旨在进一步加强国家公园建设管理，保持重要自然生态系统的原真性和完整性，维护生物多样性和生态安全。

综观全球，自1872年世界上第一个国家公园美国黄石国家公园设立以来，国家公园已有150年的历史，是重要的自然保护地类型之一。设立国家公园，实行严格的保护，将各类各级自然保护地和周边生态价值高的区域进行整合，有助于改善生态连通性，维护生物多样性，提升我国自然生态系统保护水平。国家公园同时兼具科教、文化和游憩等价值，还可以为公众提供优质生态产品和服务。

为了解决我国自然保护地管理存在的权责不明、保护与发展矛盾突出等问题，2013年以来，我国不断建立健全国家公园体制。2021年，我国三江源、海南热带雨林等首批国家公园正式成立，但《三江源国家公园条例（试行）》等国家公园地方性法规很难突破国家现行自然保护区条例的规定，还有一些国家公园因涉及多个省份无法制定地方性法规。国家公园立法进程亟待推进。今年全国两会上，也有代表提出加快推进国家公园立法进程，国家林草局此次制定《暂行办法》，就是探索从部门规章层面为国家公园的具体保护管理活动提供制度依据和规范要求。

《暂行办法》要求，依据国土空间规划和国家公园设立标准制定国家公园布局方案，明确将国家公园建设纳入国土空间规划体系，这有利于从源头上减少和解决国家公园在空间上与其他国土用途的矛盾冲突。在保护管理方面，《暂行办法》规定国家公园应根据功能定位，合理划分为核心保护区和一般控制区，实行分区管控。核心保护区原则上禁止人为活动，一般控制区则禁止开发性、生产性建设活动，但可以依法开展符合管控要求的有限人为活动，这种分区管控无疑有利于国家公园实现科学、合理、高效的保护与管理。《暂行办法》还要求国家公园管理机构探索通过租赁、置换、合作、设立保护地役权等方式对国家公园内集体所有土地及其附属资源实施管理，实现多元化保护。这有助于解决国家公园内管理保护与生产利用活动的冲突，保护国家公园内原住居民的权益。

在公众服务方面，《暂行办法》规定国家公园管理机构应科学合理设置游憩体验区域和路线，提供必要辅助设施，制定访客安全保障制度，提供必要救助服务，这为公众进入国家公园享受自然提供了制度保障。此外，《暂行办法》还规定，要引导和规范原住居民从事环境友好型经营活动，这也有利于实现“生态美”与“百姓富”的双赢目标。当然，《暂行办法》仍需就国家公园管理机构如何设立等问题予以明确。

建立以国家公园为主体的自然保护地体系是助力生态文明建设，推进美丽中国建设的重大举措。我国国家公园的建设、保护和管理的规范化和有序化有赖于相应的立法、执法和监管支撑。国家公园的立法及其体系化将是渐进的过程。当前，国家公园立法需要处理好科学保护与合理利用的关系，协调好与现行相关法律之间的关系，逐步建构起包含法律、行政法规、部门规章和地方性法规在内的法律体系，为我国国家公园建设、保护与管理提供良好的法治保障。

（作者系中国海洋大学法学院副教授）

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