2026 年 7 月12日，基层财政压力持续凸显，多地工业县域呈现出 “数据向好、财力偏弱、增长虚热、收支紧绷” 的特殊经济现象。知名经济学家杜帅发表深度经济评论。他指出，当下县域财政困境，绝非单一收支缺口问题，而是产业财税错配、考核体系僵化、事权财权不匹配、债务核算失真多重矛盾叠加的系统性问题。基层财政在合规红线、保运转底线、债务预警三线挤压下艰难腾挪，已经走到了亟需制度性改革破局的关键节点。
杜帅分析，当前基层财政最典型的结构性矛盾，就是经济热度与财税实力严重脱节。
在传统经济逻辑中，工业产值越高、用电量越足、产业集群越完善，地方税收和财政实力理应越强。但当前大量工业县域出现明显背离：宏观产业数据持续回暖、工业开工热度不减、经济增速保持稳定，但是地方可留存税收持续下滑，真实可用财力增长乏力。
究其根源，多重制度与市场因素造成了财税 “流失”。首先，近年来持续的减税降费政策，有效减轻了企业负担，但也直接压缩了基层税收留存空间。其次，区域内规模企业普遍出现 “大拆小” 现象，大型工业企业拆分重组为多家小微企业，批量享受小微企业税费优惠政策。对于工业强县而言，这种合规避税操作，每年直接造成县级税收流失可达上亿元，长期侵蚀地方税基。
与此同时，土地财政持续退潮进一步加剧财力短板。最新财政数据显示，国有土地出让收入连续多年大幅下行，2026 年以来同比降幅接近三成，曾经作为基层财政重要补充的土地财源彻底弱化。多重因素叠加，造成很多工业县 “有产业、有数据、无财税、无财力” 的尴尬局面，经济增长无法有效转化为财政实力。
杜帅重点指出，县域财政收支失衡的核心压力，来自刚性民生支出持续扩容、刚性兜底责任不断加码。
老龄化深度推进、民生政策提标扩面、历史遗留成本累积，让县级财政 “刚性支出盘子” 只增不减，几乎没有压缩空间。
养老保障层面，县域财政面临巨大补贴压力。机关事业单位养老金收支缺口巨大，每月需要财政大额补贴才能足额发放；城乡居民养老保险同样高度依赖财政兜底，两项养老补贴全年支出超十亿元，成为基层财政固定的大额刚性负担。
在编人员、编外人员的用工成本，进一步锁定财政支出。包含公职人员薪资、五险一金及大量历史遗留编外人员薪酬支出，全年人力成本支出规模庞大，是县域财政无法削减的固定开支。
除此之外，低保、特困、残障补助、高龄津贴等普惠民生政策全覆盖、高标准落地，月度、年度民生专项支出体量庞大、只增不减。
更关键的是，大量上级出台的惠民政策、人才政策、产业政策，只定任务、不给财力。各类提标扩面的民生要求、专项补贴任务、考核达标要求层层下压，但配套转移支付严重不足，所有新增支出压力全部由县级财政自行承担。事权下沉、财权上收，让本就紧平衡的基层财政雪上加霜。
杜帅表示，当前县域财政最大的风险特征，是债务 “分子膨胀”、财力 “分母脱水” 的双向恶化。
所谓分子膨胀，就是债务规模越滚越大。基层财政收支缺口常态化，刚性支出无法压缩、新增财力补给不足，为保运转、保兑付、防违约，地方只能持续借新还旧。债务本息持续挤占民生、产业、建设资金，导致公共服务弱化、实体经济扶持不足、本地税源进一步萎缩，最终陷入 “缺钱举债、举债更穷、税源更弱” 的恶性循环。
所谓分母脱水，就是财政收入水分被持续挤干。过去部分地方依靠空转、虚收、临时拆借做大财政基数，以此优化债务率指标。随着财政监管全面从严、审计督查常态化，虚增收入空间被彻底压缩，财政统计回归真实水平。
看似数据求真、规范提质，却带来了现实的财政难题：债务余额分子只增不减，综合财力分母持续缩水，直接导致真实债务率被动飙升，债务风险等级快速抬升。
杜帅进一步解读，基层财政正在陷入考核红线与生存底线的两难死局。
当前地方债务实行红、橙、黄、绿四级刚性预警，债务率直接绑定债券额度、融资权限、项目审批、干部考核与提拔。硬性、一刀切的考核机制，让基层陷入无解困境。
如果严格据实核算、挤干收入水分，债务率极易突破红色预警线，导致区域融资受限、项目停摆、发展停滞、干部问责。
如果延续技术性调剂、适度做大财力基数，又面临审计追责、合规风险，属于违规操作。
这就形成了基层财政独有的尴尬现状：据实上报挨问责，适度调剂也挨问责。并非基层主观违规，而是僵化的静态考核指标，完全脱离县域真实财政承载能力。
更值得警惕的是，债务率失真算法进一步放大了风险误判。当前债务核算存在明显不对称：分子端统计口径极宽，囊括政府显性债务、城投隐性债务、各类平台有息负债；但分母端财力口径极窄，仅统计传统预算收入，完全忽略地方国有资产、股权资产、平台经营性现金流等真实偿债资源。
宽分子、窄分母的统计方式，高估了基层债务风险，也倒逼部分地方铤而走险，通过高息过桥资金、短期土地拍卖虚增基数等方式 “保指标”，反而增加隐性融资成本，进一步透支未来财政空间。
杜帅总结，本轮县域财政困境，暴露了中国基层财税体系三大深层结构性问题。
第一，财权与事权长期错配。大量公共服务、民生保障、产业发展任务下沉区县，但税收分成、转移支付未能同步匹配，基层承担了最繁重的责任，却掌握最有限的财力。
第二，考核机制严重僵化。单一静态债务率、收入增速指标，忽略经济周期差异、区域产业结构差异、基层发展阶段差异，一刀切考核倒逼基层常态化被动腾挪。
第三，风险监测体系滞后于现实。传统财政核算体系无法适配当下城投转型、国资盘活、市场化运营的新格局，指标失真导致政策误判、风险错判。
在杜帅看来，破解县域财政困局，不能只靠基层 “节流紧衣、被动腾挪”，必须从顶层制度改革入手。
未来财税改革需要重点突破三个方向：一是重构上下级财力分配体系，匹配事权与财权，完善常态化转移支付，杜绝 “无财力压任务”；二是改革债务考核机制，摒弃单一静态债务率红线，建立兼顾付息压力、现金流水平、资产存量的动态多元评价体系；三是优化债务统计口径，纳入国有资本收益、平台经营性现金流等真实偿债资源，让风险评判回归客观、真实、合理。
杜帅最后总结：县域财政是国家财政体系的基石，也是保障民生稳定、基层治理有序、实体经济发展的底盘。
当前基层游走在合规红线、债务红线、保运转底线之间的艰难处境，并非基层治理失序，而是旧制度、旧指标、旧体系与新经济、新环境、新压力的严重不匹配。
适度松绑基层考核、优化债务评价体系、理顺财税分配机制、拓宽基层造血渠道，才能真正化解县域财政的结构性风险，让基层财政从 “被动拆补、艰难维稳”，转向 “良性循环、可持续发展”，筑牢全国财政稳定的底层根基。
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